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欧盟国际采购文书对我国影响几何

2021年10月15日 08:59来源:中国政府采购报打印

■ 昝妍
德国《法兰克福汇报》金融版日前刊登了一篇名为《中国企业今后可能被排除在欧盟的公共采购合同之外》的文章,引发国内外广泛讨论。
文章中,作者卡夫萨克提到:“欧盟在很大程度上给予中国企业自由进入欧洲市场的机会,但在同等条件下,欧洲企业要进入中国的市场却非常困难。尤其在公共采购领域,中国企业可以不受限制地参与欧盟境内的公共采购,而欧盟企业却很难涉足中国公共采购市场。”因此,欧盟想通过国际采购文书(International Procurement Instrument,IPI)这一政策工具改变现状,向中国等国施压,迫使其对欧盟开放公共采购市场。
目前,欧洲议会国际贸易委员会对IPI的立法草案正在开展讨论和审议,草案若经欧洲议会和欧盟分别批准后,便可步入落实阶段。届时,中国企业很可能被欧盟排除在其公共采购市场之外。
IPI的由来与发展
欧盟委员会于2012年3月首次提出关于IPI的立法草案。草案中欧盟委员会表示,无论在世界贸易组织(WTO)《政府采购协议》(GPA)中,还是与第三方国家的双边、多边协议中,欧盟均开放了相当广泛的公共采购市场。以2012年的数据为例,欧盟向GPA成员国开放了价值3520亿欧元的公共采购市场,但同年,同为GPA成员国的美国和日本,开放的公共市场规模分别仅为1780亿欧元和270亿欧元。与此同时,欧盟的重要经济伙伴,中国、巴西、印度和土耳其等国仍尚未加入GPA,没有开放其公共采购市场,美国、俄罗斯、巴西等国贸易保护主义明显抬头。此外,近年来,新兴经济体在铁路、建筑、互联网服务领域的高速发展给欧盟企业带来巨大挑战。基于上述多种原因,欧盟委员会认为有必要采取具有战略性的政策保护欧盟内部企业在欧盟境内公共采购中免受不公平待遇。
IPI立法草案中将公共采购分为“涵盖采购”(covered-procurement)和“非涵盖采购”(non covered-procurement)两类。“涵盖采购”是指,与欧盟已形成相关缔约或签订协定国家的货物和服务类采购,如GPA、欧盟与第三国签订的包含公共货物、服务类采购在内的自由贸易协定等。“非涵盖采购”是指,不受欧盟与第三国之间国际协议约束的货物和服务类采购。
2012年版的IPI草案(以下简称“2012版IPI”)仅针对“非涵盖采购”。草案建议引入“分散程序”(decentralized procedure)和“集中程序”(centralized procedure)对尚未与欧盟达成国际采购协定的第三国货物和服务类采购市场实施限制性措施。“分散程序”指,欧盟内部的采购实体在一定条件下可以主动向欧盟委员会申请,批准排除来自第三国的投标。“集中程序”指,由欧盟委员会主动调查第三国的公共采购市场情况,并与第三国就双方公共采购市场开放程度展开谈判。如有必要,欧盟委员会将对第三国采取一定限制性措施,如对其关闭欧盟公共采购市场或采取价格调整措施。2012版IPI于2012年4月2日递交欧洲议会正式进入一读程序,并分别在欧洲议会国际贸易委员会与欧洲议会全体会议中进行讨论。鉴于2012版IPI的一些明显缺陷以及包括德国在内的多个成员国强烈反对,欧洲议会对其的讨论陷入僵局。2014年1月5日,欧洲议会全体会议通过了对2012版IPI草案的修订意见,并表示草案仍为一读程序,相关表决将在下届议会举行。
2016年1月29日欧盟委员会重提IPI的立法草案(以下简称“2016版IPI”),草案在2012年版的基础上作出如下修改。
第一,重申GPA与《关税及贸易总协定》(GATT)中对公共采购的定义,即公共采购是指出于政府目的采购的货物或服务,而非出于商业转售或用于生产等商业目的而购买的货物或服务。IPI将以购买货物和服务目的为标准,界定公共采购的主体,着重强调采购活动的“政府目的”而非政府对采购实体的掌握或控股能力。
第二,删除“分散程序”,仅保留“集中程序”。同时,允许欧盟成员国在“集中程序”框架下向欧盟委员会提交申请,说明需要采取价格调整措施的采购实体。欧盟委员会在必要时主动或在有关当事方、成员国的申请下,对第三国公共采购市场的限制性或歧视性措施进行调查,并依据有关当事方或成员国提供的资料进行评估。若评估结果表明,第三国的公共采购市场对欧盟企业采取了限制性或歧视性措施,则欧盟委员会将邀请有关国家进行谈判。经过谈判,相关第三国可以通过以下两种方式与欧盟达成一致:一是在不做出新的市场准入承诺前提下,采取有效的补救措施,且由欧盟委员会监督相关措施的实施;二是与欧盟签订相关国际协定,包括加入GPA或达成双边协定中承诺的市场准入范围。若第三国拒绝谈判、在谈判期间双方未能达成一致、第三国未能采取有效的补救措施,那么欧盟委员会将采取价格调整措施。
第三,“集中程序”中,取消完全关闭欧盟公共采购市场的可能性,仅将价格调整措施作为限制措施。所谓价格调整措施,仅针对未与欧盟在公共采购领域形成相关缔约或签订协定的国家,若该国企业参与欧盟公共采购时,欧盟委员会将在评估与标定价格阶段对这些企业的投标价格实施反向价格优惠措施(a negative price preference),以价格杠杆使相关投标丧失竞争优势。价格调整措施的计算方法以投标人的投标价格为基础进行溢价(最多增加20%),用溢价后的价格与其他企业进行竞标。价格调整措施针对两类项目:一是合同价值高于500万欧元的采购项目。二是第三国企业提交的、投标总价值50%以上由相关第三国的货物和服务构成的投标项目。若采购项目没有来自欧盟的企业参与投标、参与投标的企业所提供的货物或服务不能满足采购实体的采购需求、采取价格调整措施后导致采购实体合同成本增加时,采购实体可决定不对相关企业实施价格调整措施。
第四,2016版IPI将最不发达国家、脆弱国家、欧洲中小企业的货物、服务视为例外情况。
尽管2016版IPI没有2012版那么严苛,但该提案也同样饱受争议,导致欧洲议会对该提案的讨论被搁置。2019年3月,欧洲理事会提出,应当充分利用贸易保护手段和公共采购规则以确保与第三国在公共采购方面的互惠,同时呼吁恢复对IPI的讨论。经过欧洲议会多年的谈判,今年6月,欧盟27个成员国首次在IPI适用的意见上达成共识:针对没有向欧盟开放公共采购市场的第三国,该国企业参与欧盟公共采购投标时,欧盟委员会将提高其参与门槛,或直接将这些企业排除在欧盟公共采购市场之外,或在其参与欧盟公共采购投标中加入溢价,或进行质量标准方面调整措施。另外,欧盟将在货物、服务、工程以及PPP项目设置差异化门槛措施。今年9月2日,欧洲人民党党团向欧盟议会提交了IPI的立法草案(2021版),欧洲议会国际贸易委员将对此进行讨论和审议。该草案若经欧洲议会和欧盟分别批准后将进入落实阶段。
欧洲各方持不同态度
关于IPI的最终走向,目前尚未可知。但欧洲内部各方对其讨论始终没有停止。
在学术领域,荷兰的马斯特里赫特大学曾发表了一篇关于IPI草案的研究论文,主要观点认为,IPI虽然在短期内可以提高欧盟与其工业化贸易伙伴的议价能力,但长远来看,若欧盟通过IPI草案,随之相应的反制措施和“报复”风险也将急剧增加,IPI能否有助于欧盟实现更多事实上的自由化值得怀疑。
在欧盟成员国政府方面,作为IPI草案主要发起国之一的法国,该国国家议会积极支持通过IPI草案并强调IPI不是保护主义举措,而是减少自由竞争障碍的一种手段。对IPI持反对意见的国家有芬兰、挪威、丹麦、瑞典、匈牙利。北欧四国认为,IPI会让欧盟“自掘坟墓”,匈牙利担心IPI会增加公共采购合同的成本。德国多年来也对IPI持反对态度,但德国媒体透露,近期德国联邦经济部似乎不再反对IPI提案,原因在于去年冬季德国与中国达成的关于公共采购方面的投资协议未能带来预期进展。德国之声等媒体撰文指出:“不公平竞争是长久存在于欧盟和中国之间的贸易问题。尽管欧盟在很大程度上允许中国企业自由进出欧盟市场,能不受限制地在欧盟竞标公共采购合同,但欧盟的企业想要进入中国市场却面临着很大限制。”
欧洲商业组织认为,IPI对欧盟来说,是非常重要的政策工具,其目标是开放那些欧盟供应商无法进入的公共采购市场领域。为了使IPI更具有攻击性,它不仅应规定将价格惩罚作为制裁措施,而且还应包含在与目标第三国谈判不成功的情况下排除投标的选项。此外,欧洲商业组织还呼吁尽快完成IPI立法进程,建议IPI的实施应以统一的方式进行,避免欧盟公共采购市场出现任何分裂的风险。
对我国的影响
“IPI十分明显地针对中国。”中国社会科学院欧洲研究所欧盟法研究室副研究员叶斌认为,在IPI立法草案提出过程中数次提及我国作为主要适用对象以及我国政府采购市场的准入问题。第一财经研究院特约研究员马鑫也认为,IPI是一个贸易政策工具,该草案若通过,或将成为一种向第三国施加压力以开放采购市场的手段。在欧盟,我国、美国、俄罗斯等国均被指责存在不公平的市场限制行为,新机制也可以用来对付其他国家,但主要针对我国。IPI剑指中国不仅是中方的观点,作为IPI提案撰写人之一,来自德国基民盟的政治家卡斯帕里毫不隐讳地对外宣称:“我们希望给欧盟委员会提供一个能够对中国这样的国家施加压力的工具。”
欧盟此番作为无疑是主动掀开了贸易保护主义的“遮羞布”。那么我国是否需要反击?截至目前,我国官方仅有商务部财务司副司长、新闻发言人束珏婷在答记者问时表示:“我们正密切关注欧方有关立法进程。希望欧方能够秉持公平、开放的市场原则,反对保护主义,避免歧视性做法。”我国学术界普遍观点认为,当下,欧盟成员国对于推动IPI(2021版)通过并落地有着强烈的、一致的政治意愿,建议我国相关部门“未雨绸缪”。倘若IPI通过,那么欧盟将会开启对我国政府采购市场的调查。首先,在我国加快加入GPA谈判的背景下,欧盟会借机加大与中国谈判的杠杆,促使中国扩大开放范围,从而进一步打开我国政府采购市场。其次,若我国未与欧盟就公共采购领域达成相关协定,那么我国企业可能将无法参与欧盟公共采购,或承受投标基础价溢价20%的价格调整措施。最后,我国国有企业也将面临被认定为政府采购实体,其采购活动有很大可能被认定具有“限制性”“歧视性”。其参与欧盟公共采购的投标被接受的可能性将会降低。
未雨绸缪具体如何做?民盟中央经济委员会副主任、中国法学会WTO法研究会副会长赵宏瑞建议,在我国加快加入GPA谈判以及政府采购制度正在重塑的当下,我国要从顶层设计出发制定一个统一的政府采购的法律体系,既要将工程项目采购、从事基础设施建设的垄断性或公益性国有企业采购纳入政府采购法统一管理,还要对公用事业特许经营和PPP等活动有所统筹。统一的政府采购法律体系可以对标GPA作出立法调整,但更要在一定程度上创造性地去发展、引领,既为我国企业拓展更多的贸易机会,也为广大发展中国家和新兴经济体发出更大声音,变防守为主为以攻为守。目前已经加入到GPA的参加方中,经济规模和政府采购规模上能与我国“一较高下”的经济体不多,我国应该在加入GPA谈判中掌握更多的规则话语权与市场主动权,呈现全面开放新格局下我国方案的新高度。
叶斌认为,我国亟须建立完善的国有企业采购体系,保证国有企业采购活动的合法性、合规性。至于哪些国有企业纳入GPA出价清单的问题,应当结合我国国有企业数量多、涵盖范围广的特点,区分不同性质的国有企业,同时参照协定其他参加方的出价范围扩大国有企业出价范围。