财政部唯一指定政府采购信息网络发布媒体 国家级政府采购专业网站

服务热线:400-810-1996

当前位置:首页»国际采购

美国利用研发合同制推动科技创新的经验及启示

2021年10月22日 08:54来源:中国政府采购报打印

■ 陈尧 姜爱华

  研发合同制(Research and Development Contracting)是美国政府进行技术采购的重要形式,指美国的官方部门和相关科研单位(包括从属企业、大学或独立的科研所和实验室)签订合同,按一定的规格、数量和质量定购所需要的研究项目,科研机构依照合同要求展开研究,并在期限届满时向政府提呈研究成果。
  通过政府采购行为促进科技创新,正受到国内财政工作者愈来愈多的关注,但有关研发合同制度的研究较少。我国现有的政府采购体系尚未引入研发合同制度,虽然存在着类似美国研发合同制度的尝试,但没有形成完整可循的规范,更没有相关的法律法规对其加以规定,因此,对美国研发合同制度的成功经验进行研究和引进具有较强的现实价值。
  研发合同制概况
  (一)研发合同制的法律基础
  美国现行研发合同制的法律基础来自于1983年出台的美国联邦采购法规(Federal Acquisition Regulations, FAR),联邦采购法规对美国政府采购进行了详细而全面的规定,解决了美国政府各行政分支机构进行采购时的依照条例混乱繁杂的问题。联邦采购法规的第35部分对研发合同制的政策、招标、分包研发工作、专利权等18个方面进行了细致的规定。其中,条款35.001-35.007构成了第35部分的主体,适用于研发合同制的所有情况。除作为纲领性法规的联邦采购法规外,美国许多官方部门自主制定的规定中也涉及到了研发合同制的内容。如,美国联邦交通部采购条例第1235部分、美国能源部采购条例第935部分、美国环境保护署采购条例第1535部分等,这些条例一般基于联邦采购法规制定,在不违背联邦采购法规基本要求的前提下进行相应的调整与细化,丰富了联邦采购法规的内容,补充了其中的不足和漏洞。美国系统完整、层次分明的政府采购法律体系是研发合同制得以存在和发展,进而促进本国科技创新的基石。
  (二)研发合同制涉及的主要概念
  联邦采购法规对研发合同制所涉及的两个主要概念——研究和开发进行了限定。其中,在多数研发合同中,研究指的是应用研究,其包括3个主要类型:在基础研究之后所进行的工作,这些工作与之前基础研究关联较大;寻求技术、材料、工艺、方法、装置等方面进步;推动前沿科技的发展。另外,研发合同中的研究也可能指的是基础研究,但这种情况并不多见。
  开发则指在设计、开发、测试或评估新产品或服务(这里的“新”也可以包括对现有产品或服务的改进)时系统地使用科学技术知识,以满足特定的性能要求或既定目标。它包括设计工程、原型设计和工程测试的功能,但是不包括以为现有产品开发额外来源为唯一目的而进行的分包技术工作。
  (三)研发合同制的适用范围、目的和特点
  研发合同可以且只可以在为了联邦政府的直接利益或为联邦政府所使用而去获取产品或服务的情况下使用,只要满足这样的前提条件,美国的官方部门就可以与某个科研机构或实验室签订研发合同。绝大多数美国官方部门都已引入研发合同制,包括总统办公室、财政部、内政部、教育部等中央层级部门,也包括各州政府、市政府等地方部门。
  签订研发合同的主要目的是提高现有的科学技术和知识水平,并在达到委托方的要求或实现联邦利益的必要范围内应用该知识。但是,大多数研发合同无法准确地描述为达成目标所需要的具体工作或方法,很难具体地判断成功的概率或实现某种技术所需的努力,缺乏目标成功实现的保证,这与同样为政府部门所大量使用的供应合同和服务合同有着显著的区别。
  (四)编制工作报告的原则
  联邦采购法规第35部分指明了在研发合同制中编制工作报告的基础原则,主要有4个方面:
  1. 一份清晰完整的工作报告无论对基础研究还是对应用研究来说都至关重要。工作报告必须允许承包商自由发挥创新思维和创造力,必须由承包人员和技术人员分别编制,以充分发挥灵活性,达到研发合同所需目标。
  2. 在基础研究中,工作报告关注的重点应当是获取特定的知识,而不是要求达成预设的某个结果,这种强调尤其适用于研发工作的早期或概念阶段。
  3. 在审查一个工作报告时,采购员应当保证其所用措辞的严谨,工作报告的说明应当与将要谈判的合同类型保持一致。
  4. 承包人员和技术人员在准备工作报告时,应当根据实际情况提供这些信息:所研究的领域及研发工作计划达到的目标、和该研究相关的背景信息、可能对研发工作产生障碍的因素。
  (五)订约方式和合同类型的有关规定
  联邦采购法规第35部分中,对研发合同制中编制工作报告时,涉及订约方式和合同类型的有关规定,主要有3个方面:
  1.选择合适的合同类型是采购员的责任。鉴于技术因素对于研发过程至关重要,而采购员很可能对技术问题并没有深入了解,因此采购员必须在获得专业技术人员的建议后再选择合同类型。
  2.由于在实际操作中一般难以精确地估计规格和费用(这将导致政府对估计工作缺乏信心),因此,固定价格合同虽然是受到允许的,但更推荐采用成本补偿合同。
  3.如果可以预先指定明确的工作量,则短期的固定价格合同有助于解决潜在问题并降低政府风险。若研究目标明确且对价格谈判的成本估算有充足的信心时,固定价格合同也可以用于小型项目。
  (六)招标工作的原则
  联邦采购法规第35部分中指明了在研发合同制中招标工作的基础原则,主要有9个方面:
  1. 在一个项目中政府可能收到大量的投标申请,详细审查每一份投标申请对政府来说是费时的。因此,政府只有必要审查那些技术角度上合格的申请。以下因素被用于判断某项投标申请是否合格:申请方现在和过去的表现、申请方在专业领域内的地位和声誉、申请方获得和保留从事这项工作所需的专业技术的能力等。
  2. 虽然一般情况下政府只会去审查那些技术合格的申请商所投递的申请,但如果政府无法对部分申请商是否合格进行评估,那么,出于促进竞争的目的,政府仍然应当向这些申请商提供招标书的副本。
  3. 要约人需要在招标书中描述其技术和管理方法,指出技术所存在的不确定性问题,并提出解决该不确定性问题的具体建议。
  4. 招标活动可能要求组织提案,以便技术人员可以有效地评估技术部分,最大程度降低要约人和政府的开支。
  5. 研发合同的招标必须包含可以确定技术能力的要素,比如,要约人对工作范围的理解,为实现合同而提出的方法或构想,项目中是否存在有经验的工程师、科学家或其他技术人员,要约人的工作经验等。
  6. 除了评估申请者的技术能力外,采购员还应酌情考虑申请者的管理能力、相关经验和过去的表现。虽然成本或价格并不是政府选择承包商首要的考虑因素,但在公平合理的成本下选择最能满足政府要求的申请者时,也不应忽略成本或价格。
  7. 采购员应确保潜在的申请者已充分了解了工作的细节,尤其是政府对工作说明的解释应当清楚明白。
  8. 不违反规则的前提下,招标书应允许申请者提出另一种合同类型。
  9. 政府可以发出一些探索性质的请求,以确定在特定研究领域中是否存在进行研发的可能。任何此类请求均应向对方明确,它不会使得政府承担任何义务,也不表示政府有明确意图订立合同。
  研发合同制对美国科技创新的促进
  一是提供了灵活自由的科研环境。签订研发合同的目的就是提高科技水平,达到联邦所规定的要求。在一个合同中,政府和科研机构是地位平等的买卖双方,而非行政上的上下级,政府主要关注受托方能否在合同期限内完成合同要求,而不会过多干预科研机构的研究过程。因此,研发合同能够为受托方提供一个比较纯粹的科研环境。在此环境中可以合理灵活地进行科研工作,减轻科研机构的行政负担,调动科研人员的积极性。
  科研环境的自由是研发合同制的最大优势,也是促进科技创新的最重要保障。在联邦采购法规第35部分中不乏大量条款保障研发合同对灵活科研的保护,如,明确规定政府必须为科研机构创造宽松自由的研究环境,不允许施加额外的行政压力;必须让科研机构参与到撰写工作报告的过程中来,允许承包商自由发挥创新思维和创造力,充分发挥灵活性;推荐政府采用成本补偿合同而非固定价格合同,也是与研发合同风险较大的现实相匹配的举措,对研发合同执行过程中的变动采取更加包容的态度;允许承包方在完成合同的过程中存在不确定因素。这些条款的存在,确保了承包研发合同的科研机构得以在完善的制度框架下自由地进行科技创新。
  二是形成积极有效的市场竞争。政府在签订研究项目时,一般采取对社会公开招标的方法,政府并不会在招标前预设一个目标对象,而是通过网络或传统媒体向社会公布具体的科研要求和经费,再对投标者进行横向比较。与普通的商业市场类似,公开招标就意味着构成了竞争,刺激投标企业大力提升自身的科技水平,不断对现有的技术进行创新升级,力争拥有竞标优势。
  同时,为减少政府对应标对象的筛选工作,允许政府直接对申请商本身的素质进行评估,通过对申请商的经验、声誉、行业地位等多方面的考察,剔除被认为无法胜任相关研发任务的申请商。因此,能够获得政府的研究开发合同,会被视为企业(或其他科研机构的拥有者)在该领域保持领先地位,这会在一定程度上提高企业的市场竞争力,从而倒逼其拥有者不断追求技术创新。
  另外,联邦采购法规对不同情况下科研机构从研发合同中获取的利益进行了规定。多数情况下科研机构能够获得对发明的独占权,即使不能独占也可以首先掌握科研成果并由此领先市场开发出新产品,从而获得相当可观的市场优势。因此,科研机构的所有者总是乐意甚至争相与政府签订研发合同,政府因此得以成为合同中占据主导权的一方,可以根据政府的实际需要择优选择承包商,从而压缩成本,提高科研效率。
  三是促使FFRDC广泛设立。美国的企业和大学拥有世界顶尖的综合实力和管理水平,因此,在某些领域美国政府已经不单纯满足于让企业和大学的科研机构帮助自己进行科技开发,而是直接通过合同的方式将政府所属的科研机构直接打包转移给企业或大学代为管理,这种做法形成了具有美国特色的科研机构“联邦资助的研发中心”(FFRDC)。虽然这些机构的大部分经费都来源于美国政府,但政府并不会行政干预这些机构的内部管理,而是由经验丰富的企业或大学去发掘这些机构的潜能。这一方面为FFRDC创造了极其宽松的创新环境;另一方面,企业需要追求领先市场,大学则对学术创新有要求,二者素来有着深厚的创新基因,对鼓励FFRDC进行科技创新有着积极影响。
  目前,全美共有42所FFRDC,分别由国防部、能源部、财政部等数十个美国官方部门进行资助,隶属于23个著名企业和7所一流大学。如,由美国国土安全部资助的,隶属于巴特尔国家生物防御研究所的国家生物防御分析与对策中心,由美国能源部资助的,隶属于加州大学的劳伦斯伯克利国家实验室等,都是享有盛誉的世界顶级科研机构。它们一方面享受来自政府的充足资金支持;另一方面又得到了优质企业和大学给予的雄厚科研资源,为美国的科技创新做出了突出贡献。
  研发合同制对我国的启示
  第一,完善政府采购相关法律体系。美国利用研发合同制促进本国科技进步的前提是拥有较为完善的政府采购法律法规,详细规定了研发合同制的细节,厘清了其中易造成双方误解的部分。当前,我国政府采购相关法律体系已经获得长足发展,但相比法制建设较为完善的发达国家,尚有一定距离,尤其是缺乏像联邦采购法规这样严密细致的法律架构。因此,想要在中国普及研发合同制,必须先建立起完善的政府采购法律法规。
  第二,坚持公开招标的原则。坚持公开招标是研发合同制最重要的原则,这直接决定了与政府签订研发合同的科研机构的质量。除特殊情况外,我国政府应当坚持相关项目公开招标,形成竞争态势,让市场帮助政府进行挑选,提高应用开发研究的速度,加快科技向生产力的转化。
  第三,利用研发合同制鼓励科技创新。美国政府通过对研发合同制的引进和数十年的不断完善,对美国科技创新起到了显著的促进作用,我国也应考虑对这项制度进行学习、改造和引进,从而为我国的科技创新服务。利用研发合同制加强政府、企业、大学之间的联动,在明确各自责任的前提下进行科研方面的合作,这不仅有利于科技发展,也有利于企业和大学的成长和发展。可适当地利用研发合同对一些新兴行业等进行引导或扶持,尤其注重培养企业的科技创新能力。同时,需要为科研机构创造一个宽松自由的研究环境,尽量减少干扰,提高科研经费的利用效率,调动科研人员的积极性。
  (作者单位:中央财经大学财税学院)