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养老服务:典型模式、适用条件、潜在风险与风控方式

2021年03月31日 08:29来源:新华养老周刊打印

本文采用了《政府购买社会组织居家养老服务:典型模式、适用条件及潜在风险》(作者:李双全、张航空)、《政府购买养老服务过程中的第三方评估制度探讨》作者:李春、王千)等文章内容,在此一并表示感谢。

自2000年上海率先开展政府购买社会组织居家养老服务试点以来,各地掀起了政府购买居家养老服务的改革浪潮,并在此过程中形成了地方政府购买社会组织居家养老服务典型模式:形式购买模式、定向委托模式、公开竞标模式及凭单购买模式。不同购买模式没有好坏优劣之分,均有其特定的适用条件和隐含的潜在风险。针对这些风险,政府在购买养老服务时,引入第三方评估是一个很好的风险防控手段。

自2018年以来,我们河南厚朴养老服务有限公司承接了郑州、许昌、漯河、周口等多个地市的民政部门政府购买养老服务第三方评估工作。根据我们的工作实际,结合专家学者的研究成果,现就政府购买养老服务的模式、适用条件、潜在风险和第三方评估的价值做简要分析。

01

政府购买居家养老服务的典型模式

近年来,各地开展政府购买社会组织居家养老服务改革实践,不仅为改善养老服务领域的服务供给方式、创新社会治理模式做出了有益探索,并在此过程中形成了富有特色、符合实际的地方政府购买社会组织居家养老服务典型模式。

(一)形式购买模式:以上海市普陀区为代表

形式购买模式,也即依附性非竞争购买模式,此种模式在早期政府购买服务探索试点阶段较为常见。在主体关系上,作为居家养老服务承接主体的社会组织在政府主导下成立,高度依附于政府机构而存在,其资金来源和人员配备都是由其政府主管机构决定。

尽管此类社会组织在民政部登记备案,名义上属于社会组织概念范畴,但由于其高度嵌入政府组织并缺乏独立决策能力和宗旨目标,甚至被视为政府相关部门的执行机构或代理人角色,所以往往被形象称为“准社会组织”或“二政府”等。

在购买程序上,由于社会组织是为承接政府购买服务而由政府主导设立的,因此常常采用项目经费拨付或单一来源采购等非公开、公平、竞争的制度化购买程序。

在服务供给上,虽然形成了形式上的供给与生产相分离,但究其本质还是政府承担了公共服务的全部责任,服务的传递仅仅是由政府机构向政府主导下的社会组织转移,未能有效形成多元主体协同参与供给服务的格局。

在服务监管上,由于社会组织高度嵌入政府机构,所以监管方式只能依赖传统的行政管理方式,难以有效评估购买服务资金使用绩效并规范服务行为。

2001年上海市普陀区向“居家养老服务管理中心”购买服务是此类模式的典型代表(见下图)。

(二)定向委托模式:以南京市鼓楼区为代表

定向委托模式,也即独立性非竞争购买模式。此种购买模式中,主体之间关系是基于政府与社会组织互信的基础上而建立起的合作伙伴关系,形成了公共服务实质性的生产与供给分离。

与形式购买模式中高度依附关系不同,承接服务的社会组织是完全独立于政府机构之外的法人主体,具有专业化服务生产能力、独立的决策能力和组织发展目标。购买方的政府和承接方的社会组织在公共服务供给生产过程中的权责划分相对明确。

在筛选服务承接主体时,政府偏好于选择专业化程度高、业界口碑好、社会声誉度的社会组织,以此规避购买服务过程产生的潜在风险。

在购买程序上,政府往往采用单一来源采购或竞争性谈判等非竞争性或竞争程度不高的购买方式将服务项目定向委托给社会组织。

此种模式购买程序缺乏公开竞争的程序,政府与社会组织合作供给服务过程中占据了主导地位,社会组织处于资源依赖的弱势地位,两者之间的合作基础并不牢固。

在服务监督管理上,政府既担负起监督者的角色,同时也可以引入第三方专业化评估机构对政府购买服务进行规范化的绩效评估。

2003年南京市鼓楼区政府向民非组织“心贴心老人服务中心”购买养老服务是此类模式的典型代表(见下图)。

(三)竞标购买模式:以安徽省合肥市为代表

竞标购买模式,也即独立性竞争购买模式,是学界认为政府购买公共服务的最为理想的购买模式(或称目标模式),也是政策倡导的主流购买模式。

在公开招标模式中,承接服务的社会组织与购买服务的政府机构两者之间关系是独立的,购买程序是按照公开、公平的竞争购买机制来选择符合资质要求的最为适合的社会组织来承接服务项目。

政府通过向社会发布所需购买服务项目公告,吸引社会组织参与竞标或邀请符合资质要求的社会组织参与竞标,根据“最低价格”或“最优价值”选择中标的社会组织。政府跟中标的社会组织签订购买服务合同,约定双方的权利和责任,并根据服务质量、服务数量等予以结算相关费用。

此类模式中,政府还会购买第三方专业评估机构服务对整个服务进行综合绩效评估,并会根据评估结果决定购买合同继续与否以及其他相应的惩戒措施。

2013年合肥市政府公开招标购买居家养老服务是此类模式的典型代表(见下图)。

(四)凭单购买模式:以北京市居家养老券为代表

在凭单购买模式中,政府是规则的制定者、服务的购买者以及监督者角色,政府按照居家养老服务内容及其规范标准与服务供应方的社会组织签订服务协议方式(或指定服务机构),并委托服务机构为符合资质的老年人提供服务。

作为消费者的老年人可以从政府相关部门领取服务券(或服务卡),自主选择服务机构和服务项目进行消费。而作为服务供给方的社会组织通过为居家老人提供的服务获取服务券,并与服务购买方进行结算而获取服务补贴。

从凭单制运作机制来看,实现了市场竞争机制与消费者自主选择的有机结合,充分尊重了作为服务对象的老年人的选择权,有利于减少政府与社会组织的内幕交易,同时也利用市场竞争机制激发服务机构改善服务质量、提升服务效率的动力。

2009年北京市实施的居家养老券服务制度是此类模式的典型代表(见下图)。

02

不同购买模式比较、适用条件及潜在风险分析

不同购买模式没有好坏优劣之分,均有其特定的适用条件和隐含的潜在风险(见下表),是特定时空背景下的产物。

定向委托模式与形式购买模式具有较高的相似性,其主要差别在于承接服务的社会组织与服务购买方的政府两者之间平等独立的关系与否,在委托购买模式中社会组织是具有完全独立决策能力的组织机构,而非政府行政机构职能的延伸。

竞标购买模式既包含了市场竞争机制要素,也涵盖了政社关系的良性互动,同时也有利于减少购买寻租腐败的空间,被奉为政府购买公共服务的理想模式。竞标购买模式的有效性前提是基于“精明的买主”和“有效的市场”的预设,但政府购买公共服务现实环境不确定性因素较多,绝非简单化的理想情境。

凭单购买模式融合了“选择与竞争”的购买机制,既可以保障居家养老服务公平性可及,又能实现良好激励机制促进服务机构改善服务质量。但如其他购买模式一样,凭单购买模式并非适用于一切政府购买居家养老服务场景。

从不同购买模式的竞争程度来看,竞标购买、凭单购买模式竞争程度远高于形式购买和定向委托购买模式,但竞标购买模式属于事前竞争,而凭单购买属于基于消费者选择权的事后竞争。

从不同购买模式主体关系比较来看,形式购买模式中社会组织是高度嵌入到政府行政官僚体制中,高度依附于政府而存在,而其他三类购买模式中社会组织相对独立。

从政府购买服务资金投入方向来看,凭单购买模式与形式购买、定向委托以及公开竞标三种购买模式存在本质差别。后三种模式是政府直接向社会组织购买公共服务,也是传统意义的政府购买公共服务的典型流程,遵循的是“补供方”的购买逻辑,属于政府宜接购买公共服务。而凭单制是围绕居家养老服务向特定老年群体实施的补贴,遵循的是“补需方”的购买逻辑,属于政府间接购买公共服务。从世界范围来看,由服务生产者补助向服务消费者补助是政府购买公共服务发展的重要趋势。

03

政府购买养老服务引入第三方评估的作用和价值

在我国养老服务需求总量迅速增加、公共服务质量要求不断提升,但是公共财政能力有限的大背景下,通过政府购买养老服务,推动养老服务供给主体多元化,从而在提升养老服务供给质量的同时提高财政资金使用效率,成为突破我国养老服务供给瓶颈的一条合理路径。

然而,政府购买服务的效果如何,由谁来评估等问题,是需要认真思考的重要问题,第三方评估成为可选的制度安排。从全流程的角度来说,第三方评估可以从如下三个方面实现对政府购买养老服务体系的功能嵌入:

(一)需求评估方面:第三方评估有助于推进养老服务的供需匹配

当前,我国养老服务领域存在一些供需不对称的问题:

一是服务需求不足与服务过度供给的问题并存,如医疗卫生的服务需求方面,老年人自身并不能完全了解自身对医疗卫生服务需求状况,可能存在医疗卫生服务需求满足不够或过度供给的情况;

二是重视老年人物质需求与忽视老年人精神服务需求的问题并存;三是养老服务总体供给不足与局部供给过剩的问题并存。

这些问题存在的根本原因是没有实现养老服务供给与需求的有效匹配,养老服务资源没有得到最优配置,服务效率没有最大化。这就要求第三方主体的介入,借助其对养老服务的长期深入研究和专业知识,对老年人群体养老服务需求不同类型、紧迫程度、先后次序等进行科学研究,严谨排序和分配,并与养老服务供给相匹配。

(二)过程评估方面:第三方评估有助于导入养老服务的流程绩效管理

传统绩效评估主要重视管理结果的评估,政府购买养老服务领域的情况亦是如此,大多采用传统的政府采购的结果评估模式。

但是,政府购买养老服务与政府采购办公用品等物质类产品存在很大区别,后者的生产与供给环节是分开的、相对独立的,但是养老服务等很多服务类“产品”的重要特征是生产与供给环节是同一过程,或至少是紧密关联,这就有必要加强对服务过程的监管和评估,而不是单单聚焦于服务结果的评估。

事实上,绩效评估领域的前沿发展也表明需要有过程评估。其中,基于过程的质量控制是一种新型的、有效的绩效管理方法。该理论认为从顾客需求、产品实现到测量分析和改进等一系列过程是一个完整的、不能断裂的系统。就政府购买养老服务过程而言,也需要建立对流程进行全过程、全方位评估的绩效管理机制,而现有政府自身评估部门因专业知识不足而难以完全实现,但第三方评估主体却具备专业优势。

(三)结果评估方面:第三方评估有助于优化养老服务的效果评估

就养老服务而言,效果评估应该尤为重要,而效果评估又以服务需求方的满意度评估的结果最为重要,但是鉴于老年人群体在需求表达、利益维护等方面居于相对弱势地位的这些特殊性,其满意度的测量指标及测量方法一直不尽科学和合理。这就有必要借助第三方专业评估的力量,科学量化定性指标,持续研究和优化养老服务效果评估的指标体系和评估模型等。

第三方评估在政府购买养老服务过程中的功能嵌入关系如图1所示。传统的政府部门(第一方)向养老服务需求主体直接提供养老服务的模式转换为招标和委托其他养老服务生产者(第二方)进行直接的服务生产和供给,同时遴选和委托专业评估机构(第三方)对养老服务全流程等进行评估,包括需求评估、过程评估和结果评估等。为了确保招标和遴选过程的充分竞争性,有必要建立健全养老服务主体数据库和第三方评估主体的数据库,长期培育和引导社会组织、市场组织参与养老服务工作,从而确保政府购买养老服务的稳定性和可持续性。