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浅谈采购人如何做好政府采购需求管理工作

2021年07月27日 09:43来源:福建省消防救援总队打印

(福建省消防救援总队 樊乐乐)
引言: 为落实 《深化政府采购制度改革方案》,加强政府采购需求管理的有关要求,财政部制定了《政府采购需求管理办法》(以下简称“《办法》”), 202171日执行。笔者认为《办法》出台的目的是为了抓住采购需求这个关键源头,突出采购人的主体责任,重点解决“需求大而化之、内控制度行政化、交易程序空转化”的现实问题,将击破“恶意低价中标”“程序合法结果却质次价高”等不良现象的关键钥匙交还给采购人。一直以来,“如何做好政府采购需求管理工作”“如何发挥好采购人的主体责任”是困惑采购人已久的难点问题。而“如何贯彻执行《办法》?”“通过《办法》能否实现采购需求与采购结果相接近的目的?” “一旦采购需求与采购结果高度接近,会不会当成监督的怀疑对象?”等等这些都是采购人心中的疑惑问题。本文将如何做好政府采购需求管理工作,发挥采购人主体责任,简单谈一谈自己看法。

一、工作现状

《办法》的最终落脚点都在采购人身上,从采购政策落实、采购预算编制、采购需求确定、采购计划执行、合同签订、采购结果验收、资金支付等环节的最后落实主体都是采购人本身,因此采购人的主体责任尤为重要。而此前采购人对采购需求的制定大多是粗而泛,基本上只明确了采购数量和预算金额,未进行必要的需求分析,未调研产品市场,对产品的核心部件、生产工艺等不得而知,有的采购人用项目可行性报告代替具体采购需求,致使“同等货物比价格、同等价格比服务”的采购结果导向变成了“谁低价谁中标”的恶性竞争。

存在问题

一是采购人主体责任不明显。目前,绝大多数采购人无专职采购机构缺乏专业政府采购人才队伍内控制度照搬照抄,一味用行政手段来约束采购行为,过度依赖集中采购机构(或社会采购代理机构),片面追求政府采购程序合法化,对具体的采购需求大而化之。因此,经常出现“质次价高”的结果,导致采购需求与采购结果大相径庭,加上部分媒体 “夺人眼球”的宣传,曾经一度引起了不明真相的社会各界把“最低价中标法”当作“恶意低价中标”来讨伐和抨击。

二是部分环节权责不清晰。众所周知,招投标领域透明度不高、涉及金额大、经手人员少,加上近年来部分地区的招投标活动中贪腐行为频发,经过媒体宣传发酵后,逐渐成为了巡视的重点之一,导致政府采购行业外的社会各界对采购工作人员有了特别的“偏爱”,习惯性用“疑罪从有”的心态去谈论,致使大部分人不愿从事、不敢接手、不肯研究与采购有关的工作。近年来在单位巡视期间,有时候容易“胡子眉毛一把抓”,将采购需求、开评标、履约验收等环节中代理机构、地方专家的纰漏全部计算成单位内部采购人员的工作失职,并将其列为巡视整改内容,给正在从事采购工作的人员造成了很大的心理负担。

三是采购需求不够明确。目前,国家大法对政府采购需求的规定大而泛,大部分单位的采购需求工作往往由提出需求的处室负责,采购专业性不够,对需求产品的性能参数知之甚少,对市场的调查也无从下手,加上采购周期短,寄希望于社会采购代理机构代为撰写,导致最终的采购需求无具体量化的性能参数作为评判标准、部分性能参数缺失、部分功能不全,致使“综合评分法”也沦为了“价格战”,往往导致同行业的优质产品错失中标机会。

三、应对之策

目前,对于如何合法合规的贯彻落实《办法》,行业内没有与《办法》相配套的操作指南可借鉴,也没有相关先例可循,采购人只能一边自我摸索着前进、一边寻求政策支撑,导致大部分采购项目的进度严重停滞,但是很多项目又势在必行,着急上马或者已经启动即将挂网公告,那么采购人应该怎样去做好采购需求管理工作是摆在我们面前的一道急需解决的难题。下面笔者简要谈一谈做好政府采购需求管理工作的几点建议:

(一)坚持政策导向,落实落细采购需求管理工作。

中央政治局常务委员会会议提出“充分发挥我国超大规模市场优势和内需潜力,构建国内国际双循环相互促进的新发展格局”。2019年全国政府采购规模为33067.0亿元,占全国财政支出的10%,说明政府采购行为是促进国内大循环、扩大内需的一个重要手段。此次《办法》是在落实《深化政府采购制度改革方案》的大背景下出台的,其主要目的是为了强化采购人主体责任。《政府采购促进中小企业发展管理办法》《节能产品政府采购清单》《关于深入开展政府采购脱贫地区农副产品工作推进乡村产业振兴的实施意见》等政府采购政策都是由财政部根据国家的经济和社会发展政策并会同国家有关部委制定的,作为采购人,我们必须始终坚持以政府采购政策为导向,充分认识运用政府采购政策的重要意义,坚决落实各项政府采购政策,因地制宜,将政府采购政策融合到政府采购需求中去,细化采购需求,明确采购需求管理工作任务,发挥政府采购需求牵引作用,接续推进社会各类产业的大发展,既能保障采购结果满意,又能确保政府采购政策落地生根,为巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接提供有力支撑,为“繁荣国内经济、畅通国内大循环”贡献政府采购力量。

(二)坚持目标引领,做好做足需求调查论证工作。

当前,《办法》的贯彻实施主要依靠采购人的政策把握和理解,但是缺乏相对应的衡量标准,比如说:“面向市场主体开展需求调查时,选择的调查对象一般不少于3个,并应当具有代表性”中的“3个调查对象”谁来确定、如何确定,又由谁来确定“调查对象”是否具有“代表性”。笔者认为采购人要建立健全采购需求管理制度,加强对采购需求的形成和实现过程的内部控制和风险管理。在具体实施过程中,采购人要根据采购需求明确目标,既要依据国家相关部门标准,还要大胆运用民间行业标准,更要敢于将专业的事交给专业的人(第三方专业机构)去做,全方位的做足需求调查论证工作。主要做法可以分为三步施行:第一步采购人自己或委托第三方专业机构通过网络公告、电话咨询等形式公开征集供应商产品作为调查对象,查询收集国家标准、行业协会标准、民间产品排名等相关材料;第二步邀请地方行业专家依据来论证同等价位内调查对象的参数性能,筛选出综合性能最优的3个调查对象,拟定初步的采购需求,形成初步调查报告;第三步将调查报告提交由审计、财务、业务等内设机构组成的采购需求审查小组进行竞争性、非歧视性、采购政策等方面的具体审查,形成最终满足采购项目特点和实际需要的采购需求。

(三)坚持监督监管,理清理顺重点工作环节。

在政府采购领域中,供应商经常借助举报、投诉、质疑,行政复议和行政诉讼等法律救济手段来维护自身权益,虽然其中少数供应商是因为“未中标”不甘心而故意“找茬”,但是绝大多数供应商是因为自身正当利益受损后而发起的。随着越来越多的质疑投诉成立,这也说明了我们采购人在采购需求管理工作上面还有很多不足。因此内部监督监管机制要常抓不懈,比如说“根据采购需求特点提出的供应商资格条件,要与采购标的的功能、质量和供应商履约能力直接相关,且属于履行合同必需的条件,包括特定的专业资格或者技术资格、设备设施、业绩情况、专业人才及其管理能力等”中的“采购需求特点”采购人要有足够的需求调查材料来证明其科学合理性,不能用简单的一句“我就是想买好产品”来代替。采购人要切实履行采购主体责任,内设监督部门要紧盯采购需求审查、采购政策执行、履约风险防控、资金支付等重点环节,确保采购项目符合法律法规、政府采购政策和国家有关规定,符合国家强制性标准,遵循预算、资产和财务等相关管理制度规定。同时,采购人对政府采购工作人员要严管,也要厚爱,可以在内控制度中明确政府采购工作人员的容错纠错的救济制度,减轻政府采购工作人员的心理负担,宽容在深化政府采购改革的先试先行者的失误错误,激励政府采购人员担当作为,督促政府采购人员尽职尽责,有利于防止“洗碗效应”,避免“多干多错、少干少错、不干不错”的逆向惩罚,营造良好政府采购工作氛围。