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重塑公共采购法律制度要实现“两法合一”

2021年10月29日 09:20来源:中国政府采购报打印

■ 程玉

  我国的公共采购法律制度是以政府采购法和招标投标法两法为主体,辅以行政法规、部门规章及规范性文件而构成的。政府采购法主要目标是规范财政性资金使用,主要规范对象是货物和服务项目的采购;招标投标法主要目标是规范招投标程序,主要规范对象是工程建设项目的招投标。
  由于政府采购法、招标投标法两套法律体系的存在,造成不同体系下对采购程序、采购方式、代理机构和评审专家的管理、质疑投诉、法律责任等方面的规定存在诸多差异。两法在法律类型、适用范围、交易主体等方面存在交叉和差异,这给理论研究和实践都带来一定的困扰。目前正值两法修订、中国加快加入WTO《政府采购协定》(GPA)的大背景下,这是重塑公共采购法律制度的好时机。重塑公共采购法律制度的重要路径是建立以政府采购法为统领的政府采购法律体系,实现“两法合一”。
  “两法合一”是全面深化改革、推动全面开放的时代要求。改革开放是我国经济社会快速发展的重要动力之一,加入GPA是进一步加快对外开放步伐的重要举措之一。目前,我国为尽早加入GPA,推动形成全面开放新格局,承诺开放更大范围的政府采购市场。GPA谈判范围包括我国政府采购法和招标投标法所规范的采购活动。GPA要求其成员国的相关法律法规要符合GPA规定,另外从国际经验看,各国大多只有一部政府采购法,遵循统一的采购规则。因此,对标GPA和国际做法,我国应当形成以政府采购法为主导的政府采购法律体系,将招标投标法作为政府采购法的一部分、作为政府采购法的一个程序纳入政府采购法。 “两法合一”要重点聚焦两个方面:一是将工程采购纳入政府采购法的调整范围。将工程采购纳入政府采购的调整范围,即政府利用财政性资金进行货物、服务或工程采购均一体适用政府采购法。同时,在政府采购法中对作为公共采购主要方式的招投标行为作出明确且详细的规范,并规定凡是政府部门及其他公共机构采购的货物、服务或工程,达到一定的金额都必须实行招标,按照法定的规则和程序进行操作。二是将国有企业纳入政府采购主体。面对两法在适用主体方面的差异,将适用主体扩展至使用财政性资金从事采购活动的国有企业,使其纳入政府采购法的统一管理。
  “两法合一”是优化国际化营商环境和提高国家治理能力的现实要求。两法能否有效衔接关乎国际社会对我国政府采购营商环境的评价。从国家治理的角度来看,两法分立的状态既不利于深化市场经济改革,也不利于优化国内营商环境。推动“两法合一”是推进我国政府采购领域治理体系和治理能力现代化的重要内容。治理体系现代化建设离不开法治化,法治化需要完备的法律制度。对标国际,建立规范化的公共采购领域法律法规体系有利于推动形成全国统一、公平竞争、规范有序的市场体系。按照与GPA规则一致的要求,建立招标投标、竞争性谈判、电子反拍、单一来源、简易采购等相互并行、有机统一的政府采购方式及程序规则体系。我国政府采购法律体系除了要对标GPA,更要创新性地去发展、引领,促进全球政府采购市场的国际化、一体化、扩大化,为中国企业拓展更多的贸易机会,为广大发展中国家和新兴经济体发出更大声音,增进世界人民的福祉,扩大国际治理的公正性。
  (作者系中共辽宁省委党校教授)